سال چهارم / شماره : 735 / چهارشنبه / ۲۸م قوس ۱۳۹۷
Vol No 04, Issue 735, Wednesday, 19 December , 2018

علل ناکارآیی شوراهای ولایتی و نقش تمرکزگرایی در آن

نویسنده : خلیل پژواک - کد خبر : 34461

۲۷ اسد , ۱۳۹۴




نظام سیاسی افغانستان بر مبنای قانون اساسی، جمهوری اسلامی و مبتنی بر دموکراسی تعریف شده است. دموکراسی در واقع گرانیگاه اصلی تفکیک این نظام از نظام‌های پیشین، از شاهی استبدادی تا حاکمیت خلق‌های چپ و سرانجام امارت اسلامی طالبان، است. به همین خاطر در سازوکار سیاسی و میکانیزم تعیین حاکم، انتخابات به‌مثابه یگانه امکان مؤثر و پذیرش‌یافته مشخص شده است. قانون اساسی تصریح کرده که رییس‌جمهور بر مبنای رأی آزاد، مستقیم و سری از سوی «مردم» انتخاب می‌شود.[۱] به موجب چنین صراحتی، نظام کنونی نیز با اقبال عمومی مواجه شد. مشارکت مردم در قدرت به گونه‌ای که هم ضمانت قانونی داشته باشد و هم وجاهت اجرایی، در نوع خود بی‌نظیر بود. دموکراسی (در این‌جا فارغ از بحث‌های نظری، منظور من «دولت انتخابی» است) به‌مثابه الگوی موفق، همه‌پذیر و سدکنندۀ استبداد، پذیرفته شد و از سوی کشورهای حاضر در افغانستان پس از سقوط طالبان حیات آن ضمانت شد. تأمین دموکراسی و تضمین مفاد آن، تا آنجا که به بحث‌‌ها و تعاملات سیاسی کشور با جهان خارج بر می‌گردد، به‌عنوان اصل استمرار همکاری‌های دوجانبه و حمایت کشورهای سهیم در جنگ علیه تروریزم ـ‌به رهبری آمریکا‌ـ تعریف شد.

به موجب آن، تلاش‌ها برای تأمین مفاد دموکراسی و انتخابی‌سازی تمامی سازوکارهای مدیریت و رهبری ادارۀ مرکزی و ادارات محلی، صورت رسمی گرفت. در این راستا، به‌رسمیت‌شناختن انتخابات در سطح ملی و محلی برای تعیین نمایندگان مردم و تعیین میکانیزم‌ها و تصویب و توشیح قوانین مربوط به آن، از جمله قانون انتخابات، انجام شد. آنچه روحیۀ قانون انتخابات و بندهای مربوط به انتخابات در قانون اساسی را شکل می‌بخشد، «تأمین حداکثری امکان مشارکت شهروندان در انتخابات» است. «تساوی» در رأی‌دهی، اجتناب از قایل‌شدن تبعیض میان شهروندان، ارادۀ انتخاب‌کردن، آزادی، جلوگیری از مداخلۀ افراد و گروه‌ها در تصمیم سیاسی فرد شرکت‌کننده در انتخابات، احترام به انتخاب شهروندان و همکاری احزاب، نهادها و گروه‌های فعال در برگزاری بهتر انتخابات، به شمول تمامی انتخابات‌ها، از اهم مواد مندرج در قانون انتخابات است.[۲] دولت مکلف است با تمویل انتخابات و تأمین منابع مورد نیاز آن، سهیم‌شدن مردم در ادارۀ امور مربوط به دولت را تضمین کند. مردم‌سالاری برخاسته از چنین هدفی است که در نظام جدید از آن به‌عنوان غایت دولت و رهبران آن یاد می‌شود. نیز، تبعیت از الگوی «نظام انتخاباتی و مبتنی بر رأی مردم» مستلزم فراهم‌آوردن بسترهای مشارکت مردم در سطح ملی و محلی در امور حکومت‌داری است. برای تضمین آن، چند انتخابات تعریف گردید: انتخابات ریاست‌جمهوری، انتخابات پارلمانی (که این دو در سطح ملی انجام می‌شوند)، انتخابات شوراهای ولایتی، انتخابات شاروالان/شهردارها و انتخابات شوراهای ولسوالی‌ها که در سطح محلی انجام می‌شوند.

دو انتخابات اولی (ریاست‌جمهوری و پارلمانی) وجه مرکزی دارند. در انتخابات ریاست‌جمهوری، فی‌الواقع مردم در تعیین و ساختن حکومت سهم می‌گیرند و با فرستادن نمایندگان‌شان (در انتخابات پارلمانی) به پارلمان، از آن طریق بر رفتار و اعمال مدیران حکومت نظارت و در تصلیح و بهترسازی آن (معطوف به تأمین نفع مردم) دخالت می‌ورزند. روشن است که سوای ادارۀ مرکزی، آنچه که نقش عملی‌تری در وضعیت مردم دارد، ادارات محلی است. عمدۀ شهروندان به صورت روزمره خدمات دولتی را از سوی ادارات محلی در سطح ولسوالی‌ها و ولایات دریافت می‌کنند. به بیان رساتر، مأموران محلی حکومت بیشترین نقش را در انجام امور حکومت‌داری و تأمین خدمات دولتی به مردم، بر دوش دارند. متناسب به ادارۀ مرکزی، ادارات محلی نیز مبتنی بر خواست‌ها و نیازهای مردم سامان یافته است. به همین خاطر، از توزیع و ثبت تذکرۀ افراد گرفته‌ تا صدور اسناد فراغت از مکتب، تعیین و گزینش مأموران محلی دولت، محاکم و نظم و نسق امنیت و سایر امور حکومت‌داری، در ادارات محلی قابل اجراست. هر‌وزارت‌خانه در هر‌ولایت یک ریاست و در سطح ولسوالی‌ها آمریت/مدیریت عمومی دارد. از سویی، تمامی مسئولان محلی حکومت از جانب مسئولان حاکمیت مرکزی تعیین می‌شوند. به عبارت دیگر، آنچنان که مردم در تعیین رییس‌جمهور و دخالت در تنظیم سازوکار ادارۀ مرکزی حکومت نقش دارند و از طریق پارلمان و نمایندگان‌شان بر رفتار آن‌ها نظارت می‌کنند، در ادارۀ محلی امکان دخالت به آن ترتیب را ندارند. از این‌رو، برای تأمین حضور مردم، پاسخ‌دهی به شهروندان، رفتار مسئولانه، تأمین مردم‌سالاری و تمثیل ارادۀ ملت در دولت، شوراهای ولایتی نیز در نظام جمهوری اسلامی افغانستان تعریف شده است. شورای ولایتی، شورایی است که ‌اعضای آن‌ ‌از سوی مردم تعیین می‌شوند[۳] تا در تأمین اهداف انکشافی دولت و بهبود امور ولایت سهم بگیرند.[۴] علاوه بر آن، مشوره‌دهی برای انسجام امور و عرضۀ خدمات بهتر ادارات دولتی محلی و نیز مشارکت در خدمات عمومی، از کارهای اعضای شوراهای ولایتی تعریف شده است. از همین‌رو، تاکنون سه بار انتخابات شوراهای ولایتی در سطح کشور برگزار شده است؛ کاری که موجب صرف هزینۀ مالی و مدیریتی کلان‌ در سطح ملی شده است.

Kunar-Provincial council

با وصف اهمیت شوراهای ولایتی در ساختار تعریف‌شدۀ مبتنی بر دموکراسی در کشور و به رغم صرف هزینه‌های پرشمار، برگزاری انتخابات و تجربۀ سه‌دوره‌‌ای شوراهای ولایتی، کارکرد این شوراها در یک ارزیابی کلی، اندک و ناکافی دانسته می‌شود. تحقیقاتی که تا‌کنون در این زمینه انجام شده و نیز بازتاب کار شوراهای ولایتی در سطح رسانه‌ای و به تبع آن سنجش قیاسی اعتماد عمومی نسبت به آن، نشان می‌دهد که «شوراهای ولایتی در ذیل ادارات ناکام دسته‌بندی می‌شوند». مصادیق بارز آن، ناکامی ادارات محلی (دولتی) در تأمین نیازهای مردم و ارائۀ خدمات بهتر است. تا‌کنون اکثر بررسی‌ها و اسناد رسانه‌ای نشان می‌دهند که شوراهای ولایتی کارکرد چندانی نداشته‌اند. در تحقیق مؤسسۀ «توران» و بر اساس مشاهدات میدانی، فرض اصلی این است که «شوراهای ولایتی، در ذیل ادارات ناکام قابل تعریف‌اند». برای مثال در این تحقیق، سه شورای ولایتی بررسی شده‌اند. شورای ولایتی کابل به تصریح یافته‌های این تحقیق «فراموش‌شده و مزاحم» تلقی شده است؛ زیرا در کنار انبوه نهادهای دولتی و مؤسسات معتبر غیردولتی، شورای ولایتی به‌مثابه یک ادارۀ دولتی کارکرد چندانی نداشته و مورد توجه شهروندان نبوده است. نیز‌ ‌می‌توان در مورد شوراهای ولایتی‌‌ ولایات دیگر نیز با اغماض اندک، عین داوری را انجام داد. در بررسی‌های «گروه تحقیق و دفاع از حقوق بشر» نیز شوراهای ولایتی «ناکام» «ناکارآمد» «منزوی»، «بی‌تأثیر» و «ناتوان از نمایندگی مردم در ادارات محلی» معرفی شده‌اند.[۵] این برداشت در مورد شوراهای ولایتی احتمالاً به دلیل ناکامی دولت در تمامی ابعاد، به‌میان‌آمدن‌ چالش‌های بسیار، عدم تأمین امنیت و به بن‌بست رسیدن روند مردم‌سالاری و قانون‌گرایی، ظالمانه تلقی می‌شود. به هرحال، با درک آن و در‌نظر‌داشتن این نکته که اولاً بررسی کارکرد شوراهای ولایتی و عوامل ناکامی آن فی‌الواقع مرور بخشی از سازوکار دولت نیز است، دوماً بررسی مشکلات و چالش‌های آن در رشد حکومت‌داری محلی کمک خواهد کرد، به چند مورد -به اجمال- به‌عنوان علل مرکزی ناکامی شوراهای ولایتی اشاره خواهد شد.

اول ـ ‌ابهامات قانونی

پارلمان به تصریح قانون حق اعطای رأی اعتماد، نظارت بر اعمال مسئولان حکومتی، استجواب، استیضاح و بازپس‌گیری رأی اعتماد را دارد. تمامی این امکان‌ها به دلیل بالابردن اثرگذاری ولسی‌جرگه و مشرانوجرگه تعریف شده‌اند؛ زیرا آنچه که حاکمیت استبدادی و نامردمی را از حاکمیت دموکراتیک و مبتنی بر ارادۀ مردم تفکیک می‌کند، میزان دخالت مردم در نظم و انسجام امور دولتی و تصامیم ملی و حکومتی است. اعضای پارلمان به مردم پاسخگو و حامل نظرات و خواست‌های آن‌هایند. آن‌ها از طریق سازوکارهای قانونی مسئولان دولتی را بر فرض سرپیچی آن‌ها از قانون‌، می‌توانند تنبیه یا اصلاح کنند. بر فرض به بن‌بست رسیدن ‌این وضعیت، می‌توانند با بازپس‌گیری رأی اعتماد خویش، فرد خاطی را سلب مسئولیت کنند. البته مسئلۀ «تعیین سرپرست از سوی رییس‌جمهور در وزارت‌خانه‌ها» از مشکلاتی است که توان اجرایی‌ـ‌نظارتی نهاد پارلمان را به پرسش گرفته است، اما با آن هم، پارلمان هنوز چنان‌چه بخواهد، از صلاحیت‌های فراوانی برای دخالت و نظارت در امر حکومت‌داری برخوردار است. شوراهای ولایتی که در واقع شکل محلی پارلمان‌اند، بر عکس آن، دایرۀ اختیارات و صلاحیت‌های محدودتری دارند و بل بسیاری از حوزه‌های کاری‌شان به درستی تبیین نشده است. برای مثال در فصل ۸ و مادۀ ۱۳۹‌ قانون اساسی «مشوره‌دهی» به مسئولان ادارات محلی از جمله وظایف شوراهای ولایتی (اعضای آن) تلقی شده است. مشوره‌دهی، در کل لفظ عامی است و به لحاظ مفهومی، گسترۀ وسیعی از معنا و مدلولات را در بر می‌گیرد. از سویی، علی‌رغم گسترۀ وسیع، از منظر قانونی مفهومی سست و کم‌وزن‌ است. مشوره‌دادن به لحاظ مفهومی الزاماً به معنای تنظیم‌ برنامه‌های مشخص و اجرایی‌سازی آن نیست. از این‌رو، نمایندۀ شورای ولایتی می‌تواند -در مثل- به والی یک ولایت مشوره بدهد، اما این‌که والی مذکور تا چه مایه به آن بها می‌دهد و آیا الزامی در عمل به آن دارد، دست‌کم به لحاظ قانونی مشخص نیست. از معدود امکانات شوراهای ولایتی که می‌توانست سبب دخالت فعال در امور حکومت‌داری محلی شود، نظارت از کار مسئولان محلی بود. موردی که در مسودۀ جدید قانون شورای ولایتی با اکثریت آرای اعضای مجلس نمایندگان برداشته شده است. این امکان نیز به دلیل این‌که ضمانت‌های تنبیهی مشابه به امکان‌های قانونی پارلمان ندارد/نداشت، چندان مفید واقع نشد. علی‌رغم آن -‌بر فرض برگشتاندن این امکان در حیطۀ اختیارات شوراهای ولایتی- می‌توانست به‌مثابه اهرم فشار حداقلی بر مسئولان محلی تلقی شود. در مادۀ ۱۳۷‌ قانون اساسی صلاحیت‌های ادارات محلی در خطوط کلی‌ای ترسیم شده است؛ اما در مادۀ بعدی آن به گنجاندن واژۀ مبهم و نارسای «سهم‌گیری در برنامه‌های انکشافی دولت» و اعطای امتیاز مشوره‌دهی بسنده شده است. مواردی که نه وجود شوراهای ولایتی را توجیه می‌توانند و نه صرف هزینه برای تأمین معاش و برگزاری انتخابات آن را. در حالی که دولت می‌تواند/می‌توانست از این نهاد به‌عنوان نیروی مؤثر در ارتقای میزان نظارت مردم بر رفتار آن‌ها و پاسخگو‌سازی‌شان به حکومت مرکزی و شهروندان، سود ببرد.

دوم ـ بی‌سوادی و کم‌ظرفیتی

اگر بخشی از ناتوانی‌های شوراهای ولایتی به قانون بر می‌گردد، بخش دیگر آن اما ریشه در ضعف اعضای شوراها و سیستمی دارد که اجازه می‌دهد بسیاری‌ها با تکمیل آرای مورد نیاز، قطع نظر از ظرفیت‌های تحصیلی و کاری قابل اعتنا، وارد شورای ولایتی شوند. تکمیل ۱۸ سال و داشتن سند دیپلم (فراغت از مکتب) علاوه بر تبعۀ این کشور بودن، احترام به قانون اساسی و مواردی از این‌سان، ‌شروط ناقصی‌اند که برای ورود به شورای ولایتی ـ‌بر فرض تکمیل آرای مورد نیازـ گنجانده شده‌اند. این مورد در سه دور گذشته، سبب شد تا شوراهای ولایتی نتوانند میزبان افراد شایسته و باظرفیت و دست‌کم آشنا با بنیادهای کاری و معرفتی وظیفۀ‌شان، راه بیابند. شوراهای ولایتی به این دلیل تضعیف شدند و نتوانستند در یک روند تکاملی و رو‌به‌رشد، حرکت کنند. مشخص است، کسی که سطح دانش‌اش تا صنف دوازدهم مکتب باشد، آشنایی چندانی با سیاست‌ورزی، فهم و تحلیل قانون، بنیادهای دموکراسی، حکومت‌داری، نظارت از اعمال حکومت، حقوق و فعالیت‌های شهروندی ندارد؛ مخصوصاً که نصاب آموزشی کشور نیز در این عرصه‌ها در سطح آموزش ابتدایی (دورۀ مکتب) کم‌مایه است. نمایندگان شورای ولایتی، حتا کسانی که سن بزرگ‌تر دارند و تجربۀ کارهای متفاوت‌، اما در عرصۀ خاصِ «نظارت از اعمال حاکمان محلی و نمایندگی از مردم در یک سیستم دموکراتیک» بی‌تجربه و ناآشنایند. چیزی که در این میان باید جدی گرفته می‌شد، توجه بیشتر به ظرفیت‌های حرفه‌ای و تحصیلی نامزدان شوراهای ولایتی و بالابردن سقف شرایط نامزد‌شدن در این بخش، بود. کاری که می‌توانست سبب ورود افراد حرفه‌ای‌تر در شوراهای ولایتی شود و ظرفیت‌های آن‌ها را به کار بیندازد. طبیعی است که نظارت بر حکومت، تابع توانمندی‌های مدیریتی و درک وسیع‌تر از آن برای کمک به مدیریت بهتر ادارۀ محلی است.

دولت مرکزی و نهاد قانون‌گذار در این زمینه کوتاهی کرده‌اند و آشکارا نقش شوراهای ولایتی را در کارآمدسازی ادارات حکومتی، پاسخگوسازی آن‌ها و حرفه‌ای‌سازی‌اش نادیده گرفته‌اند. در حالی که با محول‌کردن بخشی از مسئولیت‌های حکومت مرکزی و حتا ادارۀ محلی به شورای ولایتی، از یک‌سو‌ از تمرکز صلاحیت‌ها در ادارات خاص که به صورت مستقیم به مردم نیز پاسخگو نیستند، جلوگیری می‌شد و از جانب‌ دیگر با تفکیک و تقسیم آن، کارآمدی و توانمندی ادارات دولتی در ارائۀ خدمات و تأمین انتظارات مردم افزایش می‌یافت.

سوم ـ تمایل حکومت به تمرکزگرایی

نگاهی به جایگاه قانونی شوراهای ولایتی و برخورد تسامح‌آمیز حکومت با «برداشتن صلاحیت نظارتی این شوراها از قانون جدید شوراهای ولایتی از سوی پارلمان» این برداشت را تداعی می‌کند که حکومت مرکزی در برابر واگذاری‌‌ مسئولیت‌های ادارات محلی (بر مبنای تقسیم قدرت و توزیع منابع آن) و «حمایت از تمرکزگرایی» در برابر تمرکز‌زدایی و توزیع امکانات و اختیارات به ادارات کوچک‌تر برای افزایش کیفیت و سرعت خدمات و جلوگیری از فساد و ترافیک وظایف، مقاومت می‌کند. این مقاومت با پیشینه و از نظر تجربۀ تاریخی ما قابل درک است. تاکنون در چند دهۀ اخیر، به رغم آمد‌و‌شد نظام‌های متفاوت سیاسی، وجه مشترک همۀ آن‌ها «تمرکزگرایی» مفرط و خودداری از تعریف یک بروکراسی نظام‌مند و معطوف به کارآیی و مدرن بوده است. در تمامی این نظام‌ها منابع توزیع قدرت، امکانات و اجرای امور دولتی، محدود و مشخص بوده است. از این‌رو، ادارات مرکزی با ترافیک سنگین خواست‌ها، کارها، برنامه‌ها و نیازها مواجه‌اند. انتظارات مردم در این صورت، به شکل خود‌به‌خود به سمت ادارۀ مرکزی گسیل می‌شود و در نتیجه دولت مرکزی به یک‌باره با حجمی از خواسته‌ها و انتظارات بر می‌خورد. هرچند این کار به خودی خود‌ ‌به افزایش فساد و بالارفتن میزان کم‌کاری و از ‌کف ‌رفتن مؤثریت ادارات مرکزی می‌انجامد، اما به دلیل ترس‌ از ‌کف دادن اختیارات گسترده، مسئولان دولت مرکزی خواسته‌اند تا به گونه‌ای امور محلی ادارات را سامان بخشند که از دایرۀ اختیارات آن‌ها چندان کاسته نشود. شوراهای ولایتی نیز از این قاعده نتوانسته‌اند بیرون بایستند. تمرکزگرایی با قدرتمندسازی ادارۀ محلی در تناقض است. به همین خاطر، شوراهای ولایتی که می‌تواند از یک‌سو بازتابندۀ خواست‌های شهروندان در محدودۀ ولایات باشند و از منظری دیگر به تقویت نهادهای محلی کمک کنند، اخته شده‌‌ و با گرفتن اختیارات قانونی سست و کم‌اهمیت، از اعتبار افتاده‌اند؛ زیرا این شوراها اگر اختیارات وسیع‌تری داشته باشند، می‌توانند بر ادارات محلی فشار بیاورند و از آن طریق به نحو غیرمستقیم اما مؤثر بر کیفیت، کار و اختیارات ادارات محلی نیز بیفزایند.

در نتیجه، ضعف کارکردی شوراهای ولایتی، فقدان اختیارات قانونی، اخته‌شدن آن‌ها (اعضای‌شان) به دلیل کم‌ظرفیتی و ورود اکثریت بی‌سواد و ناآگاه، سبب شده است که این شوراها در یک ارزیابی کلی ناکام شمرده شوند. این ناکامی از یک‌سو‌ دستگاه توجیهی «برگزاری انتخابات و صرف هزینه برای شوراهای ولایتی» را ناتوان می‌سازد و از منظر‌ دیگر «انتخابات» و حاکمیت انتخاباتی و مبتنی بر دموکراسی و مردم‌سالاری را با خطر مواجه می‌سازد؛ زیرا نشان می‌دهد که نهادهای انتخاب‌شونده به مرور از کارآیی می‌افتند و فاقد مؤثریت لازم می‌شوند؛ پیامدی که می‌تواند در کل سازوکار نظام دموکراتیک در کشور را به چالش بکشد. در هر‌حال، این کار پیش از آن‌که به ضرر بخش خاصی از نظام اداری کشور منجر شود، کل دولت را آسیب می‌زند و پروژۀ مردم‌سالاری و تقویت حکومت‌داری خوب را به تأخیر می‌اندازد، و بدتر از همه با «عدم تأمین حداکثری مشارکت شهروندان در دخالت در دولت» موجبات نقض قانون اساسی را فراهم می‌سازد.



[۱] ماده ۶۱ام قانون اساسی

[۲] مواد ۲ تا ۶ قانون انتخابات

[۳] ماده ۲۷ام قانون انتخابات

[۴] مادۀ ۱۳۹ام قانون اساسی

[۵] تحقیق گروه تحقیق و دفاع از حقوق بشر (۱۳۸۹)، پژوهشی در رابطۀ مردم و شوراهای ولایتی





هنوز دیدگاهی داده نشده.

دیدگاه‌تان را بنویسید: